1. 서론

 광복 후 1945년 11월 미군정법령에 의하여 국군의 전신인 국방경비대가 창설되었으며, 같은 해 6월에 국방부 격인 국내경비부가 설치되었으나 곧 통위부로 명칭이 바뀌는 등 우여곡절 끝에 남한 단독 정부수립 후 1948년 11월에 국군조직법이 제정 공포됨으로서 비로소 합법적으로 국군이 창설되었다. 10월1일이 국군의 날이 된 것은 그 후 이승만 대통령이 1956년 9월에 6.25전쟁 중 국군의 38도선 진격일자를 기념하여 대통령령 제1173호로 국군의 날을 국경일로 제정 공포함으로서 비롯된 것이다.

 벌써 금년으로 창군 62주년을 맞는다. 그 동안 6.25전쟁과 5.16군사혁명, 베트남 파병 등 허다한 난관을 극복하고 성장한 우리 국군은 오늘날 병력수로 본다면 세계제6위의 대형군사조직으로 성장, 그 위용을 과시하게 되었으며, 전투장비의 질이나 군사비의 규모에 있어서도 국력에 걸맞게 세계유수의 위상을 갖게 된 것이다.

  그러나 다른 한편으로 우리 국군은 아직 좁은 한반도에서 핵무장한 압도적인 우위의 군사력을 가진 북한군과 반세기 이상 무력 대치하다 보니 물리적 위협에 대처하기 위한 대칭적 군사력 유지에 급급한 나머지 선진국 형의 첨단 과학화된 군사력

의 소수정예화를 이루지 못하고 있다. 한마디로 기술집약형이 아닌 노동집약형의 고비용저효율체제를 벗어나지 못하고 있을 뿐만 아니라, 지상군 편중의 전근대적 군사조직과 더불어 국방조직의 민주화와 개방체제로의 변화저항 요인이 관료적 병폐와 함께 상존, 만성 고질화되어 있음으로서 획기적인 구조조정이나 개혁이 정돈(停頓)되어 있음이 사실이다. 

 이에 필자는 반세기 이상의 국가안보유관 조직생활과 연구 활동 경험을 바탕으로 한국국방체제가 안고 있는 전반적인 병리현상을 진단 처방하는 차원에서 6가지의 당면과제를 거시적 동태적 접근으로 포괄 제기하고자 한다. 현행 군사보안 규범상 구체적이고 상세한 계량적 자료는 공개하지 못하지만, 보편타당성과 객관성을 전제로 함축적인 관련정보를 단편적으로 제시함으로서 공감대를 얻고자 한다. 이들 문제는 연례행사처럼 회계연도 말에 실시되는 국회의 국정감사와 예산심의시에 반드시 다뤄져 국민에게 널리 알려져야 할 현안들이지만, 그러하지 못한 것이 현실이다.

 조직의 갈등은 숨겨 놓음으로서 해소되는 것이 아니고 노출시켜야 치유된다는 것이 그 이론적 맥락임과 마찬 가지로, 국방조직문화와 관련되는 제반 문제는 발견되는 문제는 물론 발굴해야 하는 문제까지 모두 덜어내야 올바른 진단과 처방이 가능할 것으로 보고, 해묵은 국방의 제반 갈등 요인과 잠재된 당면 문제를 차제에 한번 짚고 넘어갈 필요가 있다고 생각한다. 

 특히 다가오는 2015년엔 한국안보에 엄청난 불가항력적 위협의 쓰나미가 밀려 올것이 자명한데도, 국가지도자나 국방부 당국자가 안일한 자세로 현실안주에 급급하고 있으며, 국가안보와 국방 그리고 방위에 대한 이해와 인식이 왜곡 편중되어 있어 이를 바로 잡지 않을 경우 회복불능의 안보딜레마에 함몰되고 말 것이며 천안함 사태의 악순환을 면치 못할 것이란 예단도 가능하다.

2. 6대 당면과제 진단 및 처방

 (1) 국가안보체제 재정비 강화

   MB 정부는 안보문외한들이 대거 집결한 인수위에서 만든 국정지표를 금과옥조로하여 뜬 구름 잡는 듯한 다수의 국책과제들을 조립하였다. 그 중에서도 가장 심각한 지탄대상이 되는 것이 국가안보 실종의 5대국정지표이다.  청와대가 "대통령직인수위원회가 건의한 내용을 바탕으로 ''선진일류국가''를 국가 비전으로 하는 국정지표를 확정했다"면서, 선진일류국가의 지향점은 ''잘사는 국민'' ''따뜻한 사회'' ''강한 나라'' 등 세 가지이고, 분야별 5대 국정지표는 ▲섬기는 정부 ▲활기찬 시장경제 ▲능동적 복지 ▲인재 대국 ▲성숙한 세계국가   라고 발표한 바 있다.

 한마디로 역대 정권이 내 놓은 국정지표에 국가안보가 빠지기는 이번이 처음이란 것이다. 혹자는 헌법에 규정한 국가안보회의 의장과 국안보와 국토방위를 사명으로 하는 국군의 통수권자인 대통령 자신이 안보를 배격함은 병역 면제자이기 때문이라고 혹평을 하기도 한다.

 한술 더 떠서 더욱 놀라운 것은 국가안보회의 사무처를 비상설기구로 청와대 외교안보수석실에 폐합하고, 국가안보회의 상임위원인 장관급의 청와대 안보특보를 외교안보수석, 차관급)으로 개편하여 국가안보의 고유기능을 무력화시키는가 하면, 국무총리 직할의 국가비상기획위원회를 행정안전부 예하의 한 과로 축소 예속시킴으로서 전평시를 통하여 국가상황판단, 위협평가, 안보정책형성, 위기관리, 우발사태기획, 전쟁지도, 전시자원동원관리, 전쟁연습 등 중차대한 국가안보 고유 기능을 사실상 마비시키고 만 것이다. 이 같은 심각한 문제를 문제 인줄 모르는 것이 더 큰 문제이다.

  현대적 국가안보의 목적개념은 안팎의 위협으로부터 국가의 핵심가치인 독립과 자유 그리고 안전을 지키는 것이다. 따라서 광의의 국방이 국가안보이고 협의의 국방이 곳 방위인 것이다. 국가안보의 주체는 국가이고 그 객체가 곳 위협이며, 국가안보의 수단은 국력의 제 요소 중 선택된 힘을 중심으로 한 총력전력의 개념이고, 국방의 수단은 군사력과 군사잠재력의 융합개념이며, 방위는 군사력 만이 그 수단이 된다. 물론 국방과 방위의 목적개념 역시 국가안보와 대등하다. 따라서 국가안보와 국방 그리고 방위는 그 목적과 주체 그리고 객체가 동일하면서 수단만 상호 부등식 관계에 있는 바, 때로는 3자가 동의어로 통용되기도 한다. 그래서 국력의 3대요소애 군사력이 반드시 포함되는 것이다.

   다라서 우리나라의 헌법에도 대통령이 의장인 국가안보회의의 기능을 대외정책과 대내정책 그리고 군사정책의 포괄적 조정을 위한 국무회의의 선의기관으로 규정하고 있으며, 국가안보와 국토방위를 국군의 사명으로 하고 그 통수권자를 대통령으로 정하고 있음을 보아, 현행 국가안보회의는 국가최고우선순위의 안보정책결정을 위한 7인위(대통령, 국무총리, 외교통상부장관, 국방부장관, 통일부장관, 행안부장관 그리고 국정원장)의 과두체제로 볼 수 있다. 비록 국무회의의 선의기관이고 심의기구가 아닌 자문기구로 되어 있지만, 실제로 대통령 자신이 의장인 이상 여기에서 논의 결정한 내용이 국무회의에서 재 심의되지는 않음으로 현실적으로 국무회의와 동격의 심의기관으로 볼 수 있다.

 그러나 불행하게도 YS정권 이후 역대 정부가 국가안보회의 운용을 기피해왔으며, 국무총리의 참석을 배제시키는 악습을 되풀이하기도 했다. 심지어 좌파 정권시엔 안보회의의 하부기구로 상임위원회를 만들어 그 책임자를 좌파사상이 농후한 통일부장관을 지명하여 안보주무인 국방부 장관과 선임서열 장관인 외교통상부 장관이 통일부장관의 하부 수족 역할을 한 웃지 못 할 일까지 벌어젔었다.

 국가안보에 대한 예비지식이 별로 없는 현 대통령 역시 좌파정권시의 국가안보회의운용행태를 답습하는데 그치지 않고 국가안보회의 시스템 자체를 무력화시키고 만 것이다.  그러다 보니 북한이 핵실험을 하고, 금강산 관광객이 피살되고, 임진강에 홍수가 나고 천안함이 피격침몰당해도 국가안보회의를 소집할 생각조치 못하고서 우왕좌왕하고 있는 것을 보면 참으로 한심하다.

 만약 국가안보회의의 기능이 정상 가동되고 있다면, 2015년(한미연합사해체)의 위협평가를 전제할 경우 감히 국민의 허리띠를 더 졸라매더라도 북한의 위협에 대처할 전력증강에 우선순위를 부여함이 지당하다. 전력증강비는 깎되 사시들의 복지비는 올려야 한다는 군통수권자의 포푸리즘적 처사야 말로 국가안보의 맹인이 아니고는 도저히 할 수 없는 가당치 않은 일이 아니겠는가?        

 이 같은 부조리의 불협화음은 한마디로 국가안보시스템이 붕괴되었기 때문에 생기는 자업자득의 파열음이다. 국가안보정책은 국가최고우선순위의 대외지향적 정책이기 때문에 국가전략 내지 대전략 차원의 국가목표달성을 위한 국가종합정책으로 다루어지는 것이 모든 선진국가들의 통치행태이다. 선진국 문턱에 와있는 안보정세 불안이 고도화된 처지에서 어찌 국가안보정책의 맥락이 이렇게 방향감각조차 없이 무기력하게 방황하고 있는가? 국가안보체제가 확립되지 않고서는 국가발전도 국력신장도 불가능하다. 지난 반세기 이상 우리가 경제성장 한 것은 주한미군의 안보 방파제 덕분이었으며, 일본이 세계2위의 경제대국이 된 것은 안보무임승차로 한국전쟁과 베트남전쟁의 틈새 침투 전략의 극대화 때문임을 왜 깨닫지 못하는가? 와해된 우리의 국가안보체제는 최단시간 내에  반드시 복원되고 재정비 강화되어야 한다.

(2) 자주국방의 난맥상 시정

 자주국방이라는 개념은, 한마디로 자국의 힘으로 자국의 영토를 지키는 것을 말한다. 하지만 오늘날에 있어서 사실상 자국의 힘만으로 나라를 지키는 나라는 없다.

 심지어는 초강대국인 미국마저도 자신들의 나라를 방어하는 데 다른 나라의 도움을 받고 있다. 그래서 탈냉전 시대에 있어서 신세계질서의 3대공유가치인 자유민주주의, 시장경제 그리고 협력적 안보의 마지막 부분이 바로 우리가 제시하고 있는 협력적 자주국방의 명제인 것이다. 특히 우리나라는 핵무장한 세계5위의 군사력을 지닌 북한의 침공위협을 받고 있는 현실에서 세계15위의 경제력을 유지 발전시키기 위해서는 단독 자력 국방을 위한 단시간 내의 국가자원 배분이 사실상 불가능한 처지이고, 지난 60여년간 미국의 경제 및 군사원조 그리고 주한미군의 안보방파제 제공으로 오늘의 선진국 문턱까지 도달하면서 민주화도 함께 이룩한 기적 같은 운명의 나라이다. 이제 국력에 걸맞는 수준으로 자주국방도 동시 병행 성취해야 한다.

 전정권이 우리의 현실적 주적개념을 말살한 이후부터 북한은 화해와 협력 그리고 지원의 대상이고 한 핏줄인바 더 이상 적이 아니란 인식이 팽배해 진 나머지, 국가안보의 객체인 위협이 소멸되어가면서 6/15선언의 거짓 메시지인 “한반도전쟁부재론”이 복음처럼 전파되어 선량한 국민의 뇌리에 대못이 박히고 말았다.

 설사 먼 훗날 통일이 된 이후라도 결국 한반도를 둘러싼 4대강국(미국, 러시아, 중국, 일본)이 우리의 잠재적인 적이 될 것은 자명한데도, 자위역량도 갖추지 못한체 영세중립국이라도 보장 받은 듯이 한반도 평화통일을 최고우선과제로 내 세운 그 맥락의 거짓 논리인 탈이념의 탈냉전 기운이 아직도 이 나라의 흐름을 지배하고 있으니 자주국방의 당위론이 먹혀들 리가 없다.

 그런데 협력적 자주국방의 대들보 역할을 해 온 한미연합사를 해체하고 단독자주국방을 할 수 있다고 오판한 노무현의 자주국방계획(국방개혁2020)은 첫 단추부터 잘 못 꿰어 있었다. 불행중 다행히 한미연합사해체가 2015년까지 연기되기는 했지만, 군사력을 건설하기위한 선결 요건과 절차는 국가상황판단에 의한 정직한 위협평가여야 한다. 노무현정부에서는 북한이 핵무장읗 하지 않았으며, 북한의 재래형군사력은 한국보다 약하고, 북한이 남침할 의지가 없다는 오도된 가정하에 세워진 자주국방계획으로 2020년까지 물경 500조원규모의 국방비 지출을 전제하면서 경제성장이 7%가 될것으로 엉터리 예측을 한 것은 물론, 2012년에 한미연합사가 해체되어도 미군이 한국방어를 책임질 것이고, 핵우산제공을 보장하면서 유사시 대량증원군이 미국본토로부터 투입될 수 있다는 외교적 수사에 불과한 미행정부의 발언을 과신한 나머지 일종의 짝사랑식의 불확실한 가정을 사실인양 호도하여 혹세무민에 열을 올렸다.  설상가상으로 2012년에 한미연합사가 해체되면 미군의 한국방어책임이 해지되고 한미연합억제전략이 무효화되는데도 불구하고, 노무현이 2020년을 목표연도로 한  군사전략 부재의 군사력 소요제기에 의한  자주국방계획을 내세워 단독자력국방이 가능하다고 헛소리 친 것이다. 국방자원배분에 있어서도 지상위협만을 강조한 나머지 해공군전력이 상대적으로 소외되고 지상군 일변도로 전력증강이 왜곡 편중된 것도 자주국방에 역행하는 심각한 장애요인이 됨은 불문가지이다.

 국방예산의 70% 이상이 관리 운영비로 소모되고 전력증강비는 30%에도 미치지 못하면서, 병력자원고갈에도 불구하고 의무 복무기간을 단축하고, 위인설관식으로 장성정원을 늘리고 유사중복 기능의 각군 비전술부대 및 기관의 통합에 인색함으로서 해마다 인건비를 비롯한 관리유지비가 방만하게 늘어나는 만성적 병폐를 방치한 자주국방계획은 눈 가리고 아웅 하는 격이었다.   

(3) 3군종(軍種) 세력균형 및 장성 정원의 적정화

 한국군의 총병력은 약 68만으로서 북한의 110만보다는 훨씬 적지만, 전세계 병력(약 2,900만명)의 약 2.3%를 점하는 엄청난 숫자이며, 평화시 인구의 1%미만인 서방측국가들의 병력비율을 훨씬 능가한다. 다병력 보유국별 순위를 보면, 중국(248만), 러시아(100만), 미국(137만), 인도(117만), 북한(110만) 다음으로 세계 6위이다. 설상가상으로 남북한 병력을 합한 178만은 세계최강의 군사력을 가진 미국과 러시아를 능가하며, 중국 다음으로 세계 제2위의 부끄러운 다병력 보유 민족이다. OECD제국 중 현재 한국보다 더 많은 병력을 가진 나라는 미국밖에 없다. 영국, 독일 프랑스는 물론 일본보다도 훨씬 많은 다병력 보유국이다.

 더욱 부끄러운 것은 세계에서 그 유례를 찾기 힘든 지상군 편중국가란 사실이다. 서방측 중요 강대국들의 육해공군 병력 비율을 보면, 미국이 35:40:26, 영국이 53: 20:27, 독일이 69:8:23, 프랑스가 56:20:24, 일본이 62:19:20이다. 북한의 지상군비율이 88%, 이스라엘이 75%, 이란이 83%, 이라크가 87%인데, 한국이 81%이라니 과연 해양국가로서 선진국 문턱에 와 있는 민주주의 국가의 군대라고 할수 있겠는지 의심스럽다.

 한반도의 지정학적 여건, 위협의 성격과 강도, 군사잠재력의 가용성, 장차전의 양상 등을 전제할 때 지상군 일변도의 현 군사력 구조는 가히 파행적이라 하지 않을 수 없다.

 이는 육해공 3군종간의 세력불균형을 심화시켜 다음과 같은 모순과 갈등을 초래함으로서 군사력의 균형발전과 통합전력 발휘에 결정적 역기능을 초래케 한다.

 ① 합동참모회의와 군무회의를 비롯한 주요 정책결정과정에서 계급과 수의 우위에 의한 특정군의 지배적인 영향력 행사로 민주적인 의사소통과 의사결정이 불가능해 진다. 이와 관련하여 현재 육군은 단지 병력(81%)이 많다는 이유로 장성계급 정원의 73%와  국방예산의 약 45%를 과점하고 있다. 그리고 국방부와 합참 그리고 직할기관의 장성급 보직도 육해공군 비율이 5:1:1로 편중되어 있다.

 ② 전투력의 역동성을 결정하는 요소는 화력, 기동력, 방호력 그리고 리더십이지 병력수가 아님에도 불구하고 모든 조직의 가치 척도가 병력의 수로 판가름나는 것 같아 보인다. 육군에 대장이 왜 7명이나 있어야 하고 해공군엔 1명밖에 없는가, 육군의 1,2,3군 사령관이 왜 해군과 공군의 작전사령관보다 계급이 높아야 하는가, 육사 교장은 중장이고 해사와 공사 교장은 소장아라야 하는 이유가 무엇인가 등 질문에 대한 합당한 답변이 궁하다. 

 ③ 미국군대가 만능은 아니자만, 민주선진군대의 표본이고 100년 이상의 역사를 지니고 있는바, 채장보단(採長補短)의 대상이다. 미군은 육해공군이 아니라 해육공군으로 군종순위가 자리메김한지 오래이고 병력보다는 무기체계중심으로 전력구조를 짜기 때문에 예산도 당연히 해공군 중심으로 편성되고, 합참의장을 비롯한 통합군과 직할부대의 장은 육해공군이 안배 보직되고 있으며 합참엔 3군 동수 장교 보직이 법제화되어 있다. 

 ④ 국군조직법상엔 합참 요원의 육해공군 보직 비율을 2;1;1로 규정되어 있으나 이것이 지켜지지 않고 있으며, 주요직은 윤번제나 순환보직이 아니라 육군이 독점하고 있기 때문에 소군인 해공군은 찬밥신세이다. 금번  처안함 사태시 보고지연도 그 요인이 모군중시 사상 때문이었다. 

 ⑤ 다병주의의 후진국 군사력 표본이며 북한과 닮은 꼴의 대칭적 구조인 현 병력 양태를 탈피하기 위해서는 국방개혁기본법에 각 군의 최종목표 병력비율을 최소한도 50:25:25로 설정 명시하고 단계별 점진적 접근에 의한 연도별 계획을 수립하여 강력하게 추진해야지, 현재와 같이 3군 균형발전이란 미사여구만 있고 조정시간계획이 없이는 절대 지상군 우위사상의 두터운 현실벽을 허물기 어렵다. 

 ⑥ 국방개혁 2020의 지상군 발전계획은 산악지역이 국토면적의 70%이상을 점하는 힌국지형에서 대부분의 육군사단을 기계화 보병 내지 기계화사단으로 현대화하는데 중점을 두고 있음은 넌센스다. 특히 최초 감축계획보다 육군 병력 수를 덜 감축토록 한 것은 통일후에도 현 휴전선보다 4-5배 늘어나는 압록강과 두만강을 연한 한중 및 한러 국경선에 현재의 휴전선과 같은 종심편성을 한 방어배치를 전제하여 병력소요를 계산했다고 하니 과연 이것이 5년후 연합사 해체를 전제한 대북억제전력을 확보하기 위한 올바른 자주국방계획인가?

 ⑦ 미국이 병력 1만명당 장성이 6.4명이고, 일본이 9.6명인데 비하여 한국은  7.3명이다. 미국은 5대양 6대주를 작전책임지역으로 하는 국제안보의 역군이고  일본은 의도적으로 유사시 대형군사력 건성에 대비한 간부중심조직이기 때문에 우리와 여건이 다르다.   우리는 상위 계급의 인프레가 심각한 수준이다. 왜 육사 교장과 육군 보안사령관 그리고 육군 감찰감이 3성장군이어야 하는지 그리고 국군체육부대장이 1성이라야 하는지  알 수 가없다. 그리고 보병사단의 평시 정원인 사단장 소장에 부사단장 준장(2명)이 과연 현실적으로 합당한가? 양산된 장성은 엄청난 고액연금수급자인 무직의 예비역 장성 1,600여명이란 엄청난 국가적 부담을 떠안고 있다. 장성정원의 적정화가 꼭 필요하다고 본다. 사단장을 준장 부사단장을 대령으로 해도 무방하며, 미군의 군단 편제나 임무에 비한다면 병력규모나 작전지역이 훨씬 작은 한국군의 군단장 계급을 3성 장군으로 해야 하는지 깊이 고민해 볼 필요가 있다. 장성정원이 적정화되면 여타 장교계급 정원도 스림화될수 있으며 관리운영비에 대한 건전성확보를 촉진시킬 수 있을 것이다.

(4) 합참의장의 육해공군 윤번제 임명

  합참의장은 현역 최고위 직급이고 육해공군참모총장과 합참의장으로 구성되는 합동참모회의 의장으로서 국방장관의 군령보좌관임과 동시에 육해공군의  10개 작전부대(제1군사, 제2군사, 제3군사, 수도방위사, 육군특전사, 육군항공작전사, 해군작전사, 해병대사, 공궁작전사, 공군방공포사)를 작전지휘하고, 4개 직할부대(국군정보사, 국군통신사, 국군심리전단, 기타합동부대)를 행정지휘하는 한국군의 통합군사령관 격이다.

 따라서 현 국방체제하에서 각군 참모총장은 자군에 대한 행정지휘만 담당하며, 전평시 공히 작전지휘는 한미연합사령관과 합참의장에게 귀속되어 있는 것이다. 그리고 한미연합사 체제하에서는 육해공군의 각 작전부대는 한미연합군의 각군 구성군사령부에 포함 편성되어 있어, 평시엔 합참의장이 작전권을 행사하지만 전시엔 한미연합군 사령관(주한미군사령관)이 작전권을 행사 하도록 되어 있는데, 2015년에 연합사가 해체됨과 동시에 전시작전권이 한국의 합참의장에게 전환되도록 되어 있는 것이다.

 미군의 합참의장은 한국군과 달리 합동참모회의 의장으로서 대통령의 군사자문이며 국방장관의 군사보좌관이지만 작전지휘권이 없으며, 단지 대통령이나 국방장관의 명의로 명령을 대신 하달할 수 있을 뿐이다. 그리고 국가안보회의에 배석하지만 의결권은 주어지지 않는다.  막강한 권한과 책임을 지닌 한국군의 현역 제1인자인 합참의장이 현행법(헌법)에 의하면 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 임명하도록 되어 있을 뿐 군종별 윤번제와 관련한 임명요건은 어느 법에도 규정되어 있지 않다. 따라서 창군 이래 합참의장은 육군 전임제로 관례화 되어 왔으며, YS정권 당시 문민정부의 기치아래 이양호 공군참모총장이 합참의장으로 등용되는 전무후무한 파격인사가 단행된 적이 있었을 뿐이다. 미국의 경우, 합참의장은 불규칙한 윤번제로 각군 장성이 안배 임용되고 있으며, 최근엔 해병대 사령관이 합참의장으로 보직되어 있다.

 천안함 사태를 계기로  이제 국력에 걸맞는 육해공군 균형 발전과 군의 민주화를 전제한 제도적 장치를 마련할 때가 되었다고 본다.   무엇보다도 한반도의 장차전을 내다 볼때, 지상전보다도 해공군전에 의한 속전속결의 전쟁양상을 예단하지 않을 수 없으며, 총력전 체제하에서 막대한 군사잠재력의 동원 및 전력 증강을 위한 국가자원의 뒷받침을 위해서 뿐만 아니라 납세자인 국민의 정서를 전제하더라도 해상작전과 항공작전의 상징성을 띤 4성의 해군 제독과 공군 장군이 합참의장이 됨으로서 전장의 균형감각을 부각시키면서 고도화된 무기체계의 운용도 더욱 신뢰성을 증진시키게 될 것이다.

 뿐만 아니라, 미래전에 있어서 필수적인 한반도 공역과 해역에 대한 제공권과 제해권 확보를 위해서는 연합작전이 불가피 할 것인 바, 군사동맹국과의 연합전력을 형성하기 위한 카운트파트로서 필요하고 충분한 최소한의 조건을 구비하기 위해서라도 현재의 왜소한 해공군력이 적정규모로 성장 발전하도록 촉진하는 촉매제의 효과도 갖게 될 것이다.

 지휘관과 참모의 양수 겹장인 한국의 현행 합참의장은 군사조직의 원론상 온당한 권한과 책임 수행이 아님은 사실이나, 한국의 특수 사례라고 하겠다. 미국 같으면 우리와 같은 지휘관과 참모의 2중직능 부여는 황제적 일반참모(IMPERIAL GENERAL STAFF)로서 군정군령 2원화의 위험을 경고하는 배격 대상임에 틀림없다. 

  군사기획절차상 합참에서 군사적 위협을 평가하고 대응 군사전략을 성안하여 이에 맞는 군사력 소요를 제기하는 원칙적 책임을 수행하는 이상, 합참의장은 국방자원배분에 절대적인 영향력을 행사하는 위치인 바, 과거 반세기 동안 육군 합참의장 일변도의 영향권안에서 자주국방 진전 과정이 육군편중으로 이뤄지지 않을 수 없었음은 팔이 안으로 굽는 것 같은 불가항력적 환경이라고 본다. 이제 이를 타파할 때다.       

(5) 전략과 전력의 조화 및 전력구조의 최적화

   군사전략과 전력은 상호표리관계에 있다. 군사전략은 목표, 개념, 수단의 3요소로 구성되는데, 이는 달성해야 할 군사목표를 설정하면 이 목표를 성취할 전략개념을 형성하고, 이 개념을 수행하기 위한 가용 군사자원이 뒷받침되어야 한다는 뜻이다.

 한마디로 군사전략은 적과 싸워서 이기기 위하여 가용군사력을 여하히 사용할것이가 하는 방법을 뜻하며 군사력은 군사전략의 수단이 되는 것이다. 불행하게도 우리는 지난 30여년간 한미연합군사지휘체제하에서 작전통제권을 단독행사할수 없었을 뿐만 아니라 군사력의 상대적 열세 때문에 한국군 단독의 군사전략을 갖지 못하고 한미연합억제전략이란 두리 뭉실한 개념하에 한미연합작전계획 5027을 근간으로 한 애매모호한 군사전략을 유지해왔으나, 불원간에 연합사가 해체되고 전시작전권이 한국군으로 환원 될 경우엔 이 전략개념 마져 소멸되고 만다. 그러나 거대한 군사적 위협에 대처할 단독의 군사전략형성이 쉽지 않다. 수단의 절대 열세 때문이다.

 군사력의 수단가치는 군사전략의 목적가치와 항상 병존 합치해야하는데, 한국의 경우 주적개념까지 마비되고 보니 적에 대한 적실성 있는 위협평가가 행하여지지 못하고 있는 바, 합당한 군사전략이 형성될수 없는 상황이다. 현재까지는 한국군의 작전 주도권을 쥔 미군이 한반도의 장차전을 위한 군사전략을 한미연합사 작전계획을 전제로 유지 발전시켜왔는데, 당분간  이를 울며 겨자 먹기로 유지 해야 할 것인 바, “군사전략 부재의 한국군”이란 파행적 현실을 숙명적ㄴ으로 탈핗해야 할 시기가 박두하고 있음에도 확실한 대안을 찾지 못하고 있는 안타까운 현실이다.

 피아의 군사능력과 의지 그리고 취약성을 비교, 분석, 평가, 판단한 위협평가에 따라 어떠한 대항책을 마련할 것인가 하는 것이 군사전략 형성이고, 이 군사전략을 뒷받침할 수 있는 수단으로서 군사력의 질과 양을 결정하는 것이 군사력 소요제기인데, 국방개혁 2020의 자주국방 소요제기는 이와 같은 맥락에서 볼 때 모순투성이이다. 

 해마다 발간하게 되어야 할 국방백서가 왜 못나오는가? 주적개념이 살아지고, 아직도 북한의 핵무장을 시인하고 있지 않을 뿐만 아니라, 군사력배비태세만 있을 뿐 군사전략이 어디에도 존재하지 않은 좌파정권시의 국방백서에 마취되어 깨어나지 못하는가?

 한국군의 군사전략이 존재하지 못하는 이유는 국가안보전략이 존재하지 않기 때문에 군사전략의 존립근거를 찾지 못함이 근본 원인이기도 하다.  미국의 경우 해마다 대통령의 연두교서(union message) 발표시 국가안보전략(national security strategy)가 발표되고, 이에 근거하여 국방성에서 국방백서에 군사전략(defense strategy)을 포함 발표하며, 매4년마다 군사전략을 포함한 국방정책을 수정검토하는 4년차 검토보고(QDR)가 발표됨으로서, 국방예산심의나 군사력증강계획이 이들 잣대에 맞춰 다듬어지는 것이다.

 우리는 설정된 가치척도가 없이 그야 말로 주먹구구식이고 정치적 입김에 따라 국방예산이 좌지우지되고 있으며, 대부분의 국회 국방위 소속 의원들 조차 국방예산문서가 2급비밀로 분류되어 있어 그 내용을 정확하게 분석 평가하기엔 역부족인 현실이다. 그럼에도 불구하고 2성장군의 간첩행각은 무엇으로 변명하려나? 국방예산정보 결여의 안개속에서 무엇을 잣대로 하여 군사력 건설을 위한 예산을 얼마로 배분할 것인지 알 도리가 없다. 우리 국방백서엔 군사전략이 안 나와 있을 뿐만 아니라, 군사력 조성계획의 계량화된 연도별 프로그램이 군사보안을 이유로 전혀 제시되어 있지 않을 뿐만 아니라, 국방백서의 발간을 예산국회에 맞추어 연말에 발간하지 않고 그 다음해에 내 놓고 있으니 모든 것이 손발이 안 맞고 있음에도 왜 국회국방위원에서 함구하고 있는가?    

 이 모두가 전략전력부조화(strategy force mismatch)가 빚는 국방체제상의 예정된 부조리이다. 전략과 전력이 조화를 이룰 경우, 지상군의 사단 및 군단의 성격 규모 그리고 수, 해군의 함대 성격 및 규모 그리고 수, 공군의 비행단 성격과 규모 그리고 수의 적정화가 이루어 질것이다. 이는 주어진 임무에 따른 군종별 무기체계의 질과 양을 최적 선택 결정하는 기반이 될 것이니, 적과 어떻게 싸워서 이길 것인가 하는 문제와 직결된다. 이것이 전략과 전력의 상호용납성에 의한 조화와 안배를 통한 화력과 가동력의 발전은 물론 경제적 전력통합을 위한 연합 및 합동작전을 도모하는 길이다.

(6) 군정군령일원화(軍政軍令一元化)와 문민통제(文民統制)

군정군령 일원화는 한마디로 군정(군사정책 및 행정, 군사력건설유지관리, 양병)과 군령(군사전략 및 작전, 군사력 운용, 용병)을 국방장관 선에서 일원화하여 군통수권자가 행사하도록 하는 제도이다.  그러나 군국주의나 공산 체제하에서와 같이 군 통수권자가 국방장관을 경유하지 않고 군령권을 직접 행사하는 경우가 궁정군령 2원화이다.

 우리나라 헌법에는 군정군령일원화란 표현은 없지만, 헌법 제89조(국무회의 심의 대상), 제91조(국가안보회의 규정), 제82조(대통령의 군사유관 행위), 제74조(대통령령의 형식) 규정이 군정군령 일원주의의 기본원칙을 표방하고 있는 것으로 유권해석을 하고 있다.  헌법에 의한 대통령의 군 통수권은 군정권과 군령권을 포괄하도록 되어 있지만, 현행 한미연합군체제하에서는 군령권의 일부인 전시작전통제권은 한미연합사령관에게 귀속되어 있는 상황이다. 국방의 양대 기능인 군정과 군령은 그 준비 및 집행과정에서 전자는 국방부 본부(내국)가 후자는 합참이 담당 수행하도록 분리되어 있으며, 전자는 주로 민간인(일반직 공무원 또는 군무원)이 후자는 군인이 전담하게 된다.

 이와 같은 군군령일원주의는 민주주의의 기본원칙인 문민통제(civilian control)를 법적으로 강화하기 위한 제도적 장치이기도 하다. 군통수권자라 할지라도 야전부대에 직접 명령을 하달할수 없으며, 모든 지시는 구두가 아닌 문서로 하되 국무회의나 국가안보회의의 의결을 거쳐 국방장관과 국무총리가 부서를 해야만 발효하도록 헌법에 규정되어 있는 것이다. 과거 연평해전 시에 김대중 대통령이 제2함대에 북한군을 안전하게 귀환시키라고 내린 지시는 분명히 위헌이었다.

 미국의 경우 문민통제를 강화하고자 직업군인 출신의 국방장관 임용은 예편 후 10년을 지나야하고, 군정기능을 전담하는 국방부 본부엔 한명의 현역군인도 근무하지 못하게 되어 있으며, 합참의장은 3군 윤번제로 하되 합동참모요원은 3군 동수로 보직함으로서 기능적 조화를 도모하고 있다. 그리고 국방장관 밑에 차관과 차관보를 두고 그 중간 지위로 각군 민간인 장관을 두고 그 밑에 2명의 차관을 두되 이와 동격으로 4성장성의 각군 참모총장을 두는 바, 현역 장성위에 옥상옥의 민간 고위직이 자리하고 있어 문자 그대로 문민우위의 사다리꼴 국방조직인 것이다. 이는 한마디로 폭력행사수단인 군을 정치적으로 통제하기 위함이다. 

  이와같은 맥락에서 볼 때, 우리는 현역을 면하면 바로 국무총리나 국방장관이 될수 있으며, 특히 국방장관과 합참의장은 육군전임제 처럼 관례화 되어 있는데, 이는 군정군령일원주의 정신에 위배되는 것이다. 그리고 평시 독립전투여단 급 이상부대의 이동은 국방장관의 승인을 득하도록 국군조직법에 규정하고 있지만, 최악의 경우엔 이 보다 소규모의 다수 부대가 작전권을 가진 합참의장의 묵인하에 수도권에 진입하여 변란을 획책할 수도 있는바, 더욱 강력한 예방적 규제가 문민통제의 차원에서 필요하다.

 또한 국방부 본부 주요직을 현역군인이 차지하고 있음으로서 단기 순환보직 때문에 군정기능의 일관성   있는 전문화가 어렵고, 자군중시 사상을 배격할 수 없는 바, 장기근속하면서 중립적이고 객관성 있는 정책을 담당 수행할 수 있도록 속히 내국의 문민화가 이뤄져야 한다. 

 설상가상으로 정부조직법에는 중앙관서의 국장이 이사관(2급) 내지 부이사관(3급) 공무원임에도 실제로 관리관(1급) 내지 차관보급의 예우와 급여를 받는 1-2성장관급 장교가 국방부 본부의 국장직을 맡고, 타 부처에는 서기관이 맡는 과장직을 2급대우의 대령이 맡는 등 모순을 빚고 있음도 큰 문제이다. 

 군정과 군령 기능은 상호교호 보완적이지만, 정책의 전략우위개념에 따라 당연히 국방부의 군정기능이 합참의 군령기능을 주도하면서 일원화되어야 합당하지만, 현실적으로 합참요원의 직급이 상향조정되어 주군령(主軍令) 종군정(從軍政)같은 주객전도의 분위기 느낌을 갖게 한다. 그리고 최근에 국방차관의 하극상이란 비판까지 나왔지만, 실제로 국방차관은 국방부의 #2맨이 못되고 4성장성의 하위개념으로 예우 및 서열이 통용되고 있음으로서 타 부처에서 볼 수 없는 특이한 조직의 구조적 모순에 의한 갈등요인이 상존한다. 우리 헌법의 기본 정신인 군정군령1원주의를 잘 모르는 일부 장성들은 각 군참모총장이 작전권까지 행사하는 북한식 체제로 가야 한다는 어슬픈 주장을 하지만, 이는 현대전 수행 상 불합리할 뿐만 아니라 민주헌정체제에 역행한다는 사실을 알도록 공부 좀 더 하라고 강권한다. 통합군은 절대로 금물이다.

3. 결론

 지난 정권하에서 자행된 의도적인 주적개념 마비와 함께 위협의 과소 왜곡평가로 말미암아 군사전략의 존재 자체가 부정되었으며, 한반도엔 더 이상 전쟁이 없다고 전제했으니 군사력의 소요제기가 왜곡 굴절될 수밖에 없었다. 그러다 보니 국방자원배분 역시 엉뚱하게 편중되고 오도된 것이 많았다. 그러니 잘못 조성된 군사력의 관리유지가 헛바퀴를 돌게 될 것인 즉, 실전전력 발휘가 빗나가고 무기력해짐으로서 전쟁에서 승리를 보장받지 못하게 될 것이 자명해 진다. 적과 싸워서 이길 수 있는 강한 전력을 갖추기 원한다면 첫 단추부터 올바로 꿰고 하나하나 단계적으로 제대로 추진해 나가야 한다.  왜 현 정부는 이 잘못의 반복악순환을 눈감고 있는가? 변화를 두려워하면 발전을 기대할 수 없다. 국방개혁 2020은 이 같은 맥락에서 바로 잡아야 한다. 몇 명 장성의 보직 변경으로 문제해결이 안 된다.

 핵무장한 북한을 우리 자력으로는 절대 억제하지 못한다. 핵무기는 절대궁극무기이고 소규모의 핵무장이라도 최소한의 핵억제력이 보장되기 때문이다. 그래서 한미연합사의 해체를 연기한 것이다. 미군의 핵우산하에서, 자주국방을 위한 소요 재원의 투입을 경제성장에 맞춰 절약 조절하면서 시간을 벌수가 있는 절호의 기회가 주어진 것이다. 당연히 이 같은 자조적 지혜가 국가안보전략의 지침이 되어야 하는데도 MB는 중도실용이 국가안보전략인지 김대중이 햇볕정책을 구사한 맥락에서 이를 내 놓고 있으니 참으로 한심하다.

 이제 연합사 해체 연기란 방등의 불은 끈 상황이니, MB는 전항에서 강조한 6대 당면과제들의  정직한 진단과 과감한 처방에 인색해서는  안 될 것이다. 현재와 같은 파행적 국가안보체제를 방치하고서 엉터리 자주국방을 계속한다면, 밑 빠진 독에 물붓기로서 회복할 수 없는 안보딜레마에 함몰된 체 2015년을 맞게 될 것이다. (KONAS)

이선호(한국시사문제연구소장, 행정학박사)