6자회담 5차 회의 3단계 회의에서 미국과 북한을 위시한 6자회담 참여6국 등이 북한 핵 해결을 위한 초기조치(early harvest)에 합의하였다. 동 합의의 핵심적 내용은 북한이 핵시설을 폐쇄(shut down)하고 불능화(disablement) 조치를 취하는 경우에 상응해서 미국 등 참가 5국은 각각 중유와 경제지원 및 미북 및 일북 관계정상화 등을 추진하며 그러기 위해 5개의 실무그룹회의를 가동한다는 것이다. 이번 합의는 미래 북핵의 폐기(dismantlement)에 관한 불확실성을 완전 제거한 것은 아니지만, 무엇보다도 2005년 9.19 공동성명 이후 교착되어 온 북핵 폐기 이행을 위한 행동조치에 공동으로 착수한다는 점에 큰 의미가 있다. 또한, 9.19 공동성명에서 합의하고 있듯, 북한 핵해결 진전에 따라서는 한반도 평화체제 논의를 위한 6자회담과 별도의 새로운 다자협력 틀을 발족할 가능성을 안고있으므로 이번 2.13합의는 그만큼 한반도 평화체제 구축을 위한 과정에 진입한다는 의미도 포함하게 되었다.

 한반도 평화체제 구축문제는 50 여년기간의 정전체제하에서 지속적으로 추구해오는 한국의 안보정책 목표에 사실상 다름 아니지만, 최근까지 이에 대해 남북한은 일종의 ‘창과 방패’의 입장에 각각 머물러 왔다. 한국의 획기적 대북정책 변환과 북한의 핵개발 및 핵실험은 평화체제 구축 노력에 긍정과 부정적인 요소를 엉기게 해 더욱 복합적 상황을 야기했었고 그만큼 평화체제 구축은 성과가 불확실한 채 장구화가 불가피한 과제가 되어 있다.

 2.13 합의로 북핵 해결을 위한 행동에 6자회담 참가국들이 공동으로 착수하기로 함에 따라 한반도 평화체제 구축 과정도 새로운 조명을 가해서 새로운 접근을 검토할 필요성을 제기하고 있다.

 한반도 평화체제 구축과의 연계성

 2.13합의는 6자 회담 참가국들이 북한 핵 해결을 위한 9.19 공동성명의 이행을 일차적으로 합의한 것으로서 ‘북핵 폐기’에 이르기까지 갈 길이 먼 것은 공감되지만, 한국 입장에서는 한반도 평화체제 구축을 위한 능동적인 행동을 진일보시킬 수 있는 계기로서 평가할 수 있다. 중국이 제의해 30일 이내 가동하기로 합의된 5개 실무그룹에 한반도 평화체제라는 용어가 직접 거명되지는 않았지만, 이들 5개 그룹은 사실상 한반도 평화체제를 위한 작업을 대표하고 있는 것이다. 즉, 한반도 비핵화가 완성되지 않은 비대칭적 군사태세 하에서 한국이 평화체제 구축을 위한 노력을 전개할 수는 없는 것이며, 대북 에너지 및 경제지원을 받지 않고서 북한이 대외 정치적 신뢰구축의 선순환에 참여할 수는 없을 것이며, 동북아평화안보체협력의 일차적 초점이 한반도 평화체제 구축이고 이차적 지향점이 동북아 다자안보협력이 되지 않을 수 없다. 또한, 미북 관계개선과 일북 관계개선은 평화체제 구축을 위한 전제조건으로 간주되어 오고 있는 것이다. 특히, 북미 관계 정상화를 위해 북한에 대한 테러지원국 명단해제와 적성국 무역제한 조치의 해제에 관한 협의는 평화체제 구축을 통해 북한 핵개발 의도나 주장을 제거하는데 획기적으로 기여할 것으로 보인다. 이와 같이 행동 대 행동의 원칙에 따라 착수하기로 합의한 일련의 행동조치들은 북한핵문제 해결을 위해 한반도 평화체제 구축이 필요하다는 점이 강조된 만큼, 역으로 평화체제 구축을 위해서는 북한핵문제의 해결이 관건임을 역설하고 있는 것으로 해석될 수 있다.

 왜 북한 핵문제 해결이 평화체제 구축과 연계되어야 하는가는 이 이외에도 여러 관점에서 설명이 가능하다. 우선, 6자회담 참가국들은 한반도 평화체제 구축과 북한 핵문제를 국제문제로서 취급하여 9.19 공동성명에서 그 연계성을 정확하게 설명하고 있다. 한반도 비핵화 공동성언을 채택한 남북한이 북한이 핵실험을 하고 핵을 보유하려는 상황에서 남한이 정전체제를 평화체제로 전환하기 위해 평화협정 체결을 준비할 가능성은 만무한 일이다. 또한, 북한이 1960년대부터 줄곧 주장하다가 1990년대부터 핵해결을 위한 전제조건으로서 요구해오는 평화협정 체결 문제를 한반도 비핵화를 달성하기 위한 수단으로 볼 수 있게 된 것이다. 그리고 북한의 평화적 핵폐기 이행이 미흡해 있는 남북한 정치군사적 신뢰구축조치로서 간주될 수 있기 때문이다. 즉, 기본적으로 한반도 대내외적으로 ‘선 북
한핵 해결, 후 평화체제 구축 추진’에 합의해 두고 있는 것이다.

 연계추진 경험의 교훈

 그런데, 관심을 두지 않을 수 없는 점은 북한이 ‘선 평화보장체계, 후 북한 핵해결’ 주장을 지금까지 해오고 있고, 9.19 공동성명에서 참가국들이 ‘동시행동의 원칙’에 합의하고 있다는 것이다. 즉, 북한 핵의 선해결이 우리의 정책기조라고 하더라도 현실적으로 동시행동을 해야 한다면, 평화협정 체결 이전 시기에 북한이 결코 핵을 폐기하지 않을 것이며,
그 구축과정 하나하나에 핵문제 해결항목 하나하나를 분절하여 평화체제구축에 ‘살라미’ 전술로 접근할 가능성이 있다는 점이다. 우려되는 사항은 9.19 공동성명에서 합의하고 있는 ‘공약 대 공약’ 및 ‘행동 대 행동’ 원칙을 한반도 평화체제 구축의 최종단계에 이르기까지 적용시켜 결과적으로 일종의 ‘선 평화협정 체결, 후 북핵 폐기’ 접근에 동일해지는 결과에 도달하는가이다.

 실제 한국은 북한핵문제가, 불거진 이래 북한 핵과 한반도 평화체제 구축을 세 번이나 연계해 추진했으나 성과를 얻지 못했던 경험을 갖고 있다. 즉, 첫 연계경험은 1989년 북한의 핵 개발이 포착되자 미국이 남한에서 전술핵무기를 철거하고 핵무기 남한 부재를 선언한 데 이어 1991년 12월 남북한이 한반도 비핵화 공동선언을 채택하고 화해․불가침․교류협력에 관한 기본합의서를 체결해 이듬해 2월 발효시켰던 점이다. 2차 경험은 1994년 10월 미․북간 북한 핵 동결에 관한 제네바 기본합의서를 체결함으로써 북핵 위기는 가라앉혔지만 북한이 연달아 정전체제 무력화 책동을 벌려 한․미 양국이 1997년 12월부터 1999년 8월까지 4자회담을 통해 긴장완화와 평화체제 구축 협상을 여섯 번 했던 것이다. 3차 경험은 북한이 2002년 10월 우라늄 농축 핵계획을 시인한 이래 6자회담 틀에서 9.19 공동성명을 채택해서 북한의 핵 폐기와 한반도 평화구축을 위한 별도포럼을 마련하기로 합의했지만 북한은 장거리 미사일 발사와 핵실험 등 역행적인 태도를 보인 바 있다.

 이들 경험에서 향후 북한 핵문제의 근본적 해결과 한반도 평화체제 구축을 연계해 추진하는데 교훈을 찾아야 할 것이다. 따라서, 이번 2.13 공동합의는 그 4차 경험에 해당하는 것으로서 초기조치로서 성공되어야 하는 부담이 있다. 초기조치가 60일 이내 온전히 이행되는 경우 9.19 공동성명의 정신은 활성화 되어 2단계 조치에 진입할 수 있고 핵문제 해결과 동시에 평화체제 구축문제는 가시권에 들어올 수 있을 것이다.

 평화체제 구축을 위한 ‘신뢰구축’ 과제

 한반도에서의 평화체제 구축과제는 어느 전쟁이나 안보적 갈등의 경우보다 복합적인 요소가 작용하고 있다. 민족 내부적으로 전쟁을 치렸는데도 불구하고 즉각 평화협정을 맺지 못했다는 점, 정전협정으로 정전체제가 장기화 되고 있는 점, 이에 따라 군사적 대치관계가 종식되지 못하고 있는 점, 사실상 정전체제가 남북 체제경쟁으로 작용했다는 점, 이질적 체제로 상호 정치군사적 신뢰를 확보하지 못하고 있는 점, 그리고 북한이 핵보유를 추구해 남북한이 비대칭적 군사태세에 있다는 점 등이 한반도 평화체제 구축이 쉽지 않다는 배경과 원인이 되고 있다. 이들 원인과 배경은 요약해서 남북한이 평화체제 구축에 임할 만큼 상호 정치군사적 신뢰를 충분히 구축하지 못했기 때문에 평화체제 구축노력이 미미하고 또한 진전되지 않고 있다는 점을 역설하고 있다. 또한, 정전체제니 평화체제니 하는 규정에 있어서도 남북한관계를 지배하는 근본적 요소는 결국 양측의 군사적 신뢰여부에 있다는 점을 상호 진정으로 인정해 공유하려 들지 않는데 원인이 있다.

 그렇다면 이번 2.13합의는 이러한 남북한 정치군사적 신뢰를 제고하는데 적극적 기여를 할 것인가가 중요하다. 이미 9.19 공동성명를 통해 한반도 비핵화는 평화체제 구축을 위한 대전제로 합의했기 때문에 그런 지향점을 향해 행동을 옮기는 것은 평화체제 구축에 결정적으로 긴요한 남북한 정치군사적 신뢰의 제고를 행동으로 옮기는 것과 다를 바 없다고 말할 수 있다 년 발표된 . 1992 남북기본합의서가 이행되지 못하고 있는 배경도 불가침에 관한 조항이 이행되지 않았기 때문이고, 남북한이 평화체제구축을 위해 언젠가 체결해야하는 평화협정도 사실상 군사사항이 그 핵심을 구성하게 될 것이다. 만약 2.13 합의조치가 온전하게 이행되면 그만큼 남북한 및 동북아 국가간 정치군사적 신뢰는 누적될 것이고 북한핵 폐기를 향한 조치는 선순환하고 지지를 받을 것이며, 그렇지 못할 경우에는 남한 및 주변국의 대북한 불신은 가중될 것이며, 정전체제를 해소하지 못할 것이다.

 문제는 평화체제 구축을 위해 필요로 하는 최소한의 정치군사적 신뢰수준은 얼마 만큼이며, 또한 그렇게 하기 위해서는 어떤 접근이 필요한가이다. 정치군사적 신뢰에 관한 한 남북기본합의서는 금과옥조인 것은 사실이고, 그동안 대북 경제사회적 교류협력이 급속하게 증진되고 그 과정에서 부분적이나마 정치군사적 신뢰의 초기수준이 생성되지 않았던 것은 아니다. 그러나 북한의 핵실험은 이러한 정치군사적 신뢰의 싹을 뭉개버린 것도 또한 사실이다. 이번 2.13 합의의 도출을 기화로 해 그러한 최소한의 정치군사적 신뢰조치와 그 접근방법에 관해 한번 되짚어볼 가치를 공유하게 한다.

 단계별 연계적 정치군사적 신뢰구축 조치

 한반도 평화체제 구축의 획기적 모멘트는 평화협정 체결이 될 것이다. 평화협정 체결 이전에는 평화체제 구축을 위한 전반적 준비 내지 조성단계가 되어야 할 것이며, 평화협정체결 이후 시기에는 한반도에 평화체제가 정착되어 종국적으로 완벽하게 구축되도록 해야 한다. 즉, 평화협정체결 자체는 평화체제 구축에 획기적 진전을 의미하지만 그 자체로써 평화체제 구축을 의미하거나 보장하지 않는다. 군사안보적 관점에서 북한위협 자체가 완전 제거된 것도 아니다. 다만, 이를 계기로 하여 평화체제구축을 완성시키기 위한 행동과정을 본격적으로 추진하기로 국제적 문서상 합의하는 것에 해당한다. 정전체제가 한국전쟁 이후 지금까지 지속되고 있고 남북한 및 미북한 간 정치군사적 신뢰가 거의 부재한 상황에서 6자회담 참여국들이 2.13 공동합의를 성실히 이행하는 경우 정치군사적 신뢰가 가일층 구축될 수 있을 것이며, 2차 단계로 진입할 수 있는 기반을 공유할 수 있을 것이다.

 북한 핵 해결과 한반도 평화체제 구축을 연계해 추진한다면, 일반적으로 세 단계를 설정할 수 있다. 이 설정의 기준은 북한 핵을 해결하면서 평화체제를 지향하는 남북한 관계를 규정하는 수준에 따른 것이어야 한다. 따라서, 북핵 해결이라는 한반도 및 동북아의 당면 안보과제가 존재하지 않았던 상황에서 상정했던 순수 군비통제 이론적 접근을 능가하는
접근을 고려하는 것이 현실성과 실용성이 있을 것이다. 먼저, 준비단계는 한반도 비핵화와 한반도 평화체제를 위해 남북한이 상호 및 국제사회에 대하여 군사적 긴장완화와 신뢰구축을 위한 행동을 양 영역에서 이행하는 상황이어야 한다. 전환단계는 한반도 비핵화를 완성하고 선언함과 동시에 한반도 평화협정 체결을 목표로 하는 단계로서 한반도 평화협정이 체결되어 정전협정을 대체하게 되어 남북평화관리를 위한 공동위원회를 설치하고 군비제한과 나아가 군축 이행에 진입하는 것을 포함한다. 그리고 세번째 단계인 정착단계는 한반도 평화협정에 따라 남북한이 군비제한과 군축을 실시함으로써 평화협정 이행이 국제적으로 보장되도록 하는 단계이다. 이 정착단계를 거친 이후에야 비로소 한반도 평화체제가 구축된 것으로 인식할 수 있다. 이 상황은 곧 NPT 및 IAEA체제가 한반도 전역에 정상적으로 가동하는 가운데, 남북한이 평화적으로 공존하고 나아가 평화통일 기회를 조성하기 위해 정치, 경제, 사회 공동체를 추진하는 ‘한반도 평화공존’의 제도화, 현실화로서 규정될 수 있다. 이 경우 소요되는 기간을 대충 계산하면 정상적으로 진행되더라도 최소 6-7년, 최장 10-12년이 될 것이다.

 맺음말

 2.13 합의는 북한 핵 폐기라는 대장정의 초입에 실질적으로 들어서기로 6개 참가국이 합의한 것으로서, 이와 동시에 한반도 평화체제 구축의 긴 과정에 진입하게 됨을 의미한다. 초기조치의 성공은 후속조치의 성공을 위한 정치군사적 신뢰구축의 토대가 되어 결국 한반도비핵화와 동시에 평화체제 구축을 위한 전기를 마련하는 선순환 국면을 보장할 수 있다. 또한, 이들 초기조치에 해당하는 평화체제 구축과 관련된 각종 행동조치가 참가국들에 의해 제대로 이행되는 경우 평화체제 구축을 위한 준비와 정전체제의 전환에 긴요한 정치군사적 신뢰는 완벽하게 확보될 것으로 간주할 수도 있을 것이다. 비록 남북기본합의서에서 합의해두고 있는 각종 군사적 신뢰구축 조치, 군비제한 및 군축, 그리고 각종 대량살상무기 제거 등을 모두 거쳐야 평화협정 체결에 임할 수 있다는, 고전적이고 불신 제거 과정으로서의 평화체제 구축 접근방법도 재검토를 취할 수 있을 것으로 전망해본다. 2.13 합의로 정치군사적 신뢰가 조성되어 평화체제 구축이라는 대장정의 과정에 온전하게 진입할 수 있기를 바라는 바이다.(konas)

 전경만(한국국방연구원 책임연구위원 kmjeon@kida.re.kr)
 출처:KIDA